É legitimado para propor a ação declaratória de inconstitucionalidade?

Acompanhe conosco mais informações sobre os aspectos gerais da Ação Declaratória de Constitucionalidade, e fique mais perto da sua aprovação em concursos públicos.

Em texto anterior, demos início à análise das ações do controle concentrado de constitucionalidade, com a ADI, e, hoje, daremos continuidade a esse estudo com a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC). Acompanhe!

Base Constitucional

Prevista no artigo 102, inciso I, alínea 'a', da Constituição Federal de 1988, vejamos o que prevê o dispositivo sobre a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC):

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I -  processar e julgar, originariamente:

 a)  a ação direta de inconstitucionalidadede lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;

Pois bem. O primeiro ponto importante desse artigo é: as ações declaratórias de constitucionalidade serão processadas e julgadas, originariamente, pelo Supremo Tribunal Federal! Segundo: os objetos das ações declaratórias de constitucionalidade serão leis ou atos normativos federais.

ATENÇÃO! É importante ter cuidado para não confundir. Enquanto a ação direta de inconstitucionalidade tem como objeto leis e atos normativos federais E ESTADUAIS, a ação declaratória de constitucionalidade tem como objeto apenas leis e atos normativos federais.

Histórico

A título de curiosidade, a Ação Declaratória de Constitucionalidade não surgiu em 1988, junto com a promulgação da Constituição Federal. Sua criação ocorreu apenas com a Emenda Constitucional nº 03/1993, que alterou a redação do artigo 102, inciso I, alínea 'a', da CRFB/88.

Diz-se que o seu surgimento se deu por conta de uma necessidade de afastar da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) a sua utilização inadequada. Isso porque, como não havia uma ação específica para declarar a constitucionalidade de lei ou ato normativo, muitas vezes, com o intuito de defender a segurança jurídica, utilizava-se a ADI para esse fim. Alguns autores, inclusive, dizem que a ADC é uma ADI em sentido contrário, com o objeto mais restrito (porque ela só pode analisar leis ou atos normativos federais, excluídos os de âmbito estadual, como já foi falado).

Regulamentação Legal

Além de prevista pelo texto constitucional, como já foi destacado acima, a Ação Declaratória de Constitucionalidade é regulamentada pela Lei nº 9.868/99, que dispõe sobre o processo e julgamento da ADC perante o Supremo Tribunal Federal, além de cuidar também da própria ação direta de inconstitucionalidade, sobre a qual já vimos em oportunidade anterior.

Finalidade

Através da Ação Declaratória de Constitucionalidade, busca-se obter do Supremo Tribunal Federal uma decisão de caráter declaratório quanto à constitucionalidade de determinada lei ou ato normativo federal sobre a qual exista algum tipo de controvérsia judicial, afastando-se, desse modo, a insegurança jurídica provocada por decisões judiciais contraditórias.

Vejamos o que prevê o artigo 14, inciso III, da Lei nº 9.868/99, sobre a ação declaratória de constitucionalidade:

Art. 14. A petição inicial indicará: (...) III - a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação declaratória.

Ademais, é importante saber que, ao contrário do controle difuso, o qual ocorre em casos concretos e de forma incidental ao objeto principal da lide, no controle concentrado, por meio da ação declaratória de constitucionalidade, tem-se como finalidade principal a declaração de constitucionalidade da lei ou do ato normativo. Ou seja, por meio da ADC, pretende-se verificar se uma lei ou um ato normativo é constitucional. Analisa-se a lei em abstrato!

CUIDADO! Pela presunção relativa de constitucionalidade, toda norma é considerada constitucional até que seja declarada em sentido contrário. Por isso, não faz sentido admitir uma ADC se não há controvérsia sobre o objeto da ação.

Legitimidade Ativa

Quando a ADC foi criada, ela só podia ser proposta por 04 legitimados: Mesa da Câmara dos Deputados, Mesa do Senado Federal, Procurador-Geral da República e Presidente da República. A Emenda Constitucional nº 45/2004, então, revogou expressamente o artigo 103, § 4º da CRFB/88 e, tacitamente, o artigo 13 da Lei 9.868/99. Atualmente, os legitimados ativos da ADC são os mesmos da ADI (art. 103, I a IX, da CRFB/88), inclusive com a mesma divisão em legitimados especiais e universais.

Para analisarmos a legitimidade ativa, então, é necessária a leitura do artigo 103, incisos I a IX, da CRFB/88, o qual, importa destacar, traz um rol taxativo. Vejamos:

Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:

I -  o Presidente da República;

II -  a Mesa do Senado Federal; 

III -  a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV -  a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

V -  o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI -  o Procurador-Geral da República;

VII -  o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII -  partido político com representação no Congresso Nacional;

IX -  confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Como ponto inicial no que tange à legitimidade ativa para propor a ADC, é necessário falarmos da pertinência temática. Ou seja, alguns desses legitimados, para propor a referida ação, precisam comprovar uma relação de pertinência entre o objeto da ação e os interesses e propósitos do grupo/classe/categoria que representam. Em outras palavras, a alguns desses legitimados cabe demonstrar o interesse de agir para que a ação seja conhecida. Há um ônus processual.

Os chamados legitimados especiais são justamente aqueles legitimados que devem comprovar essa pertinência temática, segundo jurisprudência do STF. São eles: a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal (inciso IV); o Governador de Estado ou do Distrito Federal (inciso V); e, confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional (inciso IX).

De forma intuitiva, portanto, os demais legitimados, não enquadrados como especiais, são denominados legitimados universais e, por isso, não precisam comprovar a pertinência temática. São eles: o Presidente da República (inciso I); a Mesa do Senado Federal (inciso II); a Mesa da Câmara dos Deputados (inciso III); o Procurador-Geral da República (inciso VI); o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (inciso VII); e, partido político com representação no Congresso Nacional (inciso VIII).

Vejamos, agora, alguns pontos mais específicos sobre três desses legitimados: os partidos políticos, as confederações sindicais e as entidades de classe de âmbito nacional! Acompanhe!

Partidos Políticos

Como já visto acima, os partidos políticos fazem parte do grupo dos legitimados universais. Essa legitimidade está associada à importância dos partidos para a democracia e à sua própria importância constitucional, conforme o artigo 17 da CRFB/88.

Para ter legitimidade ativa, o partido político precisa ser criado de acordo com a Lei nº 9.096/95, a qual regulamenta os partidos políticos, além de ser necessário que ele tenha representação no Congresso Nacional. Em outras palavras, para propor uma ADC, é preciso que o partido político tenha um membro em pelo menos uma das Casas Legislativas (ou na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal). Não é necessária a representação em ambas as Casas!

E, se no curso da ADC, o partido político perder a sua representação parlamentar no Congresso Nacional? Nesse caso, o STF entende que essa representação deve existir e ser aferida quando da propositura da ação. Logo, a perda superveniente da representação política do partido não gera extinção da ação sem decisão de mérito, pois o momento de verificação da existência dessa representação é quando da propositura da ação. Tal fato não o desqualifica como legitimado ativo para a ação declaratória de constitucionalidade.

Ainda de acordo com o STF, em relação aos partidos políticos, esses só podem propor a ADC por meio de seu Diretório Nacional. Ou seja, Diretórios Regionais e Locais dos partidos não têm legitimidade para propor ADC. Em outras palavras: a representação partidária, perante o STF, constitui prerrogativa jurídico-processual do Diretório Nacional do Partido Político.

Confederações Sindicais

No que tange às confederações sindicais, é importante saber que elas devem ser formadas de acordo com o artigo 535 da CLT, segundo o qual "as Confederações organizar-se-ão com o mínimo de 3 (três) federações e terão sede na Capital da República". Portanto, os Sindicatos e as Federações Sindicais NÃO podem propor ADC. Essa é uma legitimidade que cabe somente às Confederações.

Outro ponto relevante é que, para propor a ADC, a Confederação Sindical deve estar devidamente registrada no órgão competente (no caso, no Ministério do Trabalho), conforme dispõe a Súmula 677 do STF.

Além disso, como já visto, ela é legitimada ativa especial e, por isso, precisa comprovar a pertinência temática para que as suas ações sejam recebidas.

Entidades de Classe de Âmbito Nacional

Inicialmente, é importante que se saiba que as entidades de classe são organizações coletivas que visam defender interesses de uma determinada classe ou categoria econômica ou profissional. A título de exemplo, temos a Associação dos Magistrados Brasileiros e a Confederação Nacional do Comércio.

Outra questão a ser levantada é que, para que possa ser autora de uma ADC, a entidade de classe deve ser de “âmbito nacional”. Ou seja, associações de âmbito local ou regional não podem ser autoras de ações do controle concentrado.

Fora isso, é preciso saber que as entidades de classe de âmbito nacional devem ser criadas de acordo com o artigo 8º da Lei nº 9.096/95, isto é, devem ter representantes em, pelo menos, 9 (nove) estados da Federação.

Para finalizar, ressalta-se que, durante um tempo, em jurisprudência clássica, o STF tinha o entendimento no sentido de que essas organizações coletivas precisavam ter em sua base de composição apenas pessoas naturais. Contudo, posteriormente, ele se posicionou de forma diversa, decidindo que as "associações de associações" (ou associações de segundo grau, formadas por pessoas jurídicas), de âmbito nacional, também possuem legitimidade para propor ação declaratória de constitucionalidade, mas desde que os interesses que unem os seus componentes sejam homogêneos (de uma classe ou categoria específica).

Legitimidade Passiva

ATENÇÃO! Não há um verdadeiro polo passivo na ADC, justamente porque não há partes no sentido mais típico da expressão. Sendo assim, ela é proposta em face de uma lei ou ato normativo com a indicação das autoridades que elaboraram a norma para que essas possam prestar as informações necessárias.

Capacidade Postulatória

O STF já decidiu que os legitimados ativos dos incisos I a VII do artigo 103 possuem legitimidade ativa E capacidade postulatória extraídas diretamente da Constituição, ou seja, não precisam de advogado. Mas, nada impede que esses legitimados contratem um advogado para ajuizar a ação.

Por outro lado, os legitimados dos incisos VIII e IX (partidos políticos, confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional) precisam ser representados por advogado para que suas ações sejam recebidas pelo Supremo. Isso porque eles não têm capacidade postulatória.

Objeto da ADC

Conforme aferimos da leitura do já mencionado artigo 102, inciso I, alínea 'a', da Constituição Federal de 1988, o objeto da ADC será lei ou ato normativo federal primário. Ou seja, leis ou atos normativos extraídos diretamente do texto da Constituição.

Primeiramente, destaca-se que todas as espécies normativas do artigo 59 da CRFB/88 podem ser objeto de ADC, mas desde que seja de natureza federal. Vejamos, então, o que prevê o referido dispositivo:

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções.

Portanto, todas as normas do artigo 59, supracitado, EM ÂMBITO FEDERAL, podem ser objeto de ADC.

Além disso, tudo o que não pode ser objeto de ADI também não pode ser objeto de ADC, vejamos:

1. Normas constitucionais originárias (elas gozam de presunção absoluta de constitucionalidade, e, por isso, não precisam ter a sua constitucionalidade confirmada);
2. Projetos de leis e propostas de emendas (o Brasil não adota o controle concentrado preventivo abstrato de constitucionalidade);
3. Normas pré-constitucionais (porque são normas que retiraram seu fundamento de validade de outras Constituições);
4. Leis ou atos normativos já revogados ou de eficácia exaurida;
5. Súmulas;
6. Atos normativos secundários (são normas infralegais, que estão abaixo da lei, como, por exemplo, decretos regulamentares, portarias, circulares. Sobre esses atos, o STF entende que se opera um juízo de legalidade e não de constitucionalidade);
7. Leis de efeitos concretos.

No mais, também não podem ser objeto de ADC leis municipais, leis estaduais e leis distritais!

Participação do PGR

Nos termos do que prevê o artigo 103, § 1º, da CRFB/88 c/c o artigo 19 da Lei nº 9.868/99, o Procurador-Geral da República deve ser previamente ouvido nas ações declaratórias de constitucionalidade, podendo dar parecer tanto favorável como desfavorável às referidas ações. Vejamos, então, o que dispõe cada um desses artigos:

CRFB/88, Art. 103 (...) § 1º O Procurador-Geral da República deverá ser previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e em todos os processos de competência do Supremo Tribunal Federal.

Lei nº 9.868/99, Art. 19. Decorrido o prazo do artigo anterior, será aberta vista ao Procurador-Geral da República, que deverá pronunciar-se no prazo de quinze dias.

Participação do AGU

Como em sede de ação declaratória de constitucionalidade não há previsão constitucional e nem legal de participação do AGU, há quem entenda que tal silêncio reflete a desnecessidade de sua participação.

Contudo, há de se ressaltar o importante posicionamento trazido pelo professor Pedro Lenza, segundo o qual, como são a ADI e a ADC ações dúplices ou ambivalentes, com sinais trocados, isso significa que, em caso de improcedência do pedido em sede de ADC, os efeitos, se assim entender o STF, serão os mesmos verificados quando do deferimento da ADI, qual seja: a inconstitucionalidade da lei ou de ato normativo.

Sendo assim, como, no bojo de ADI's, o AGU deve ser sempre citado para participar do pleito, segundo o professor Pedro Lenza, parece razoável que sua participação também ocorra nas ADC's, justamente para não se desrespeitar o que dispõe o artigo 103, § 3º, da CRFB/88.

Caráter ambivalente da ADI e da ADC

ATENÇÃO! Sobre o caráter ambivalente da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade, isso significa que a procedência de uma implica na improcedência da outra. Ou seja, se o resultado do julgamento da ADI for pela procedência da ação e, portanto, pela inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, isso importará na improcedência da ADC, tendo em vista a impossibilidade de declarar a constitucionalidade da norma.

Do mesmo modo, se o resultado do julgamento da ADC for pela procedência da ação e, portanto, pela constitucionalidade da lei ou ato normativo, isso importará na improcedência da ADI, tendo em vista a impossibilidade de declarar a inconstitucionalidade da norma.

É assim que dispõe o artigo 24 da Lei nº 9.868/99, senão vejamos: "Proclamada a constitucionalidade, julgar-se-á improcedente a ação direta ou procedente eventual ação declaratória; e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a ação direta ou improcedente eventual ação declaratória".

Amicus Curiae

Sua participação também é admitida nas ações declaratórias de constitucionalidade. Para saber mais sobre a sua intervenção, clique aqui.

Concessão de Medida Cautelar

Pela leitura do artigo 21 da Lei nº 9.868/99, percebe-se que é admitida a concessão de medida cautelar em sede de ADC. Conforme explica o caput do artigo 21, por decisão da maioria absoluta dos membros do Supremo Tribunal Federal, poderá ser concedida medida cautelar, para que "os juízes e os Tribunais suspendam o julgamento dos processos que envolvam a aplicação da lei ou do ato normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo".

Nos termos do parágrafo único do referido dispositivo, "concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário Oficial da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, devendo o Tribunal proceder ao julgamento da ação no prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda de sua eficácia". Portanto, a suspensão do julgamento dos processos, deferida por meio de liminar, só poderá durar por 180 dias contados da publicação da parte dispositiva da decisão no DOU.

Ademais, essa cautelar gera efeitos erga omnes e vinculantes, atingindo todos os juízes e tribunais que tenham processos que envolvam a lei ou o ato normativo objeto da ação.

Efeitos da Decisão Final

Para fazer uma leitura sobre as decisões finais proferidas no bojo de ADC's, recomendamos a análise dos artigos 22 a 28 da Lei nº 9.868/99. Vejamos, então, em um primeiro momento, o que prevê o artigo 22: "A decisão sobre a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo somente será tomada se presentes na sessão pelo menos oito Ministros". Portanto, o quórum exigido para que haja a instauração da sessão que decidirá acerca da constitucionalidade de uma lei ou de um ato normativo é de, no mínimo, 8 ministros. É necessária a presença de, pelo menos, oito ministros.

Pois bem. Entendido isso, observemos o que estabelece o artigo 23: "Efetuado o julgamento, proclamar-se-á a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da disposição ou da norma impugnadase num ou noutro sentido se tiverem manifestado pelo menos seis Ministros, quer se trate de ação direta de inconstitucionalidade ou de ação declaratória de constitucionalidade". Ou seja, o quórum exigido para que se possa declarar a constitucionalidade da lei ou ato normativo impugnado é de, no mínimo, 6 ministros. É necessária a manifestação de, pelo menos, seis ministros.

Dessa forma, "se não for alcançada a maioria necessária à declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, estando ausentes Ministros em número que possa influir no julgamento, este será suspenso a fim de aguardar-se o comparecimento dos Ministros ausentes, até que se atinja o número necessário para prolação da decisão num ou noutro sentido". É o que dispõe o parágrafo único do artigo 23 sobre a suspensão do julgamento em caso de ausência de ministros.

Efeitos subjetivos da decisão final em sede de ADC:

Nos termos do que prevê o § 2º do artigo 102 da Constituição Federal:

Art. 102 (...) § 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

No mesmo sentido, o parágrafo único do artigo 28 da Lei nº 9.868/99 prevê que "a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal".

Portanto, as decisões proferidas no bojo de ações declaratórias de constitucionalidade têm efeitos erga omnes (contra todos) e vinculantes em relação aos órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal.

Efeitos temporais da decisão final em sede de ADC:

Como já falamos, toda norma é presumidamente constitucional desde o seu nascimento. Portanto, quando o STF declara que uma lei ou um ato normativo é constitucional, naturalmente, essa decisão só confirma o que já se presumia. Dessa forma, seus feitos temporais são, por excelência, EX TUNC,retroagindo à data de criação da norma.

Além disso, na forma do artigo 26 da Lei nº 9.868/99, a decisão final que declara a constitucionalidade de lei ou ato normativo é IRRECORRÍVEL e não cabe ação rescisória, sendo cabível apenas os EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, para fins de algum tipo de esclarecimento sobre a decisão final. Afinal, não há tribunal acima do STF que pudesse julgar esses possíveis recursos. Para entender, vejamos os termos literais do dispositivo em questão:

Art. 26. A decisão que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo em ação direta ou em ação declaratória é irrecorrível, ressalvada a interposição de embargos declaratórios, não podendo, igualmente, ser objeto de ação rescisória.

Para finalizar, "julgada a ação, far-se-á a comunicação à autoridade ou ao órgão responsável pela expedição do ato". É o que dispõe o artigo 25 da Lei nº 9.868/99.

E, assim, terminamos o artigo de hoje, lembrando que as outras ações do controle concentrado de constitucionalidade também serão trabalhadas mais à frente...

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Estamos à disposição! 😉 Bons estudos!

Referências

LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2018. 

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