Princípio da legalidade na Administração Pública

            O princípio da legalidade está formulado na própria Constituição, no artigo 266.º/2, e também no Código de Procedimento Administrativo, no artigo 3.º/1.

            De acordo com o Professor Marcello Caetano, o princípio da legalizado pode ser caracterizado pela seguinte frase: “nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios, se não em virtude de uma norma geral anterior”. O Professor Freitas do Amaral diz-nos que esta definição consiste numa proibição, já que a Administração Pública não pode lesar os direitos ou os interesses dos particulares, salvo com base na lei – assim, o princípio da legalidade, por um lado, era um limite, e, por outro, agia no interesse dos particulares. 

Segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, o Princípio da Legalidade Administrativa tem três dimensões:

1. A político-constitucional – envolve as garantias do princípio da Legalidade, que derivam do regime político e do sistema de Governo vigentes;
2. A administrativa substancial – abrange as garantias decorrentes das normas que definem o esqueleto da função administrativa;
3. A administrativa processual – abarca as garantias consagradas nas normas de natureza processual, prendendo-se especialmente com as vias contenciosas de que os cidadãos dispõem para fazerem valer o princípio da Legalidade administrativa.

No que respeita à primeira dimensão, a CRP é muito explícita na definição do conteúdo ideológico deste princípio.

O antigo artigo 3.º/4, que passou para o 3.º/2 com a revisão constitucional de 1982, ao fundar o Estado na “legalidade democrática”, deve ser entendido conjuntamente com todas as outras disposições constitucionais que traçam o conceito de Estado de Direito democrático.

Isto diz-nos que a Legalidade vigente não é uma qualquer Legalidade – é democrática, pois tem por conteúdo os princípios fundamentais do regime político democrático (como a soberania popular, o respeito e garantia dos direitos fundamentais, a separação e interdependência dos órgãos de soberania, etc.).

Assumem especial relevância como condições para a efetivação do princípio da Legalidade administrativa as seguintes características:

• A definição e garantia da separação e da interdependência dos órgãos de soberania (artigo 111.º);
• A distribuição da competência para o exercício da função legislativa do Estado e a regulamentação genérica do processo legislativo parlamentar – destaca-se a primazia legislativa da AR em matéria de reserva de competência, absoluta e relativa (artigos 161.º, 164.º, 165.º, n.º 1 e 3);
• A estrutura e as regras de competência dos órgãos encarregados do exercício da função jurisdicional do Estado, em geral (artigos 202.º-ss.);
• A amplitude constitucional da participação dos cidadãos na vida política e na direção dos assuntos públicos do País, ela própria inserida no âmbito da consagração e da garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos (entre outros, artigos 9.º, alínea c), 37.º, 38.º, 40.º, 45.º, 46.º, 48.º, 51.º, 52.º, 108.º, 109.º, 113.º);
• A responsabilidade política, civil e criminal dos titulares de cargos políticos pelos atos e omissões que pratiquem no exercício das suas funções (artigo 117.º)

Também é importante referir as duas facetas que podem ser apontadas como condicionantes da efetivação do princípio da Legalidade administrativa:

• O teor crítico das relações entre a AR e o Governo, a primeira com primazia legislativa e o segundo órgão supremo da Administração Pública – embora em parte substancial o teor crítico destas relações resultasse de fatores exteriores à CRP, a verdade é que também assumiram alguma relevância os mecanismos constitucionais de nomeação e demissão do Governo (artigos 187.º, 192.º, 193.º, 194.º, 195.º, alíneas d), e) e f));
• A definição deficiente da função administrativa do Estado-coletividade pela CRP

Passando à segunda dimensão, a dimensão Administrativa substancial, esta aparece na CRP de modo a que possa ser definida como “a atividade dos órgãos do poder político que consiste na execução das leis e na satisfação das necessidades coletivas que, por virtude da prévia opção política, se entende que incumbe ao Estado prosseguir, encontrando-se ambas as tarefas cometidas a órgãos interdependentes dotados de iniciativa e de parcialidade na realização do interesse público”.

A CRP elenca como finalidades da atividade administrativa do Estado a execução das leis e a “promoção do desenvolvimento económico-social e a satisfação das necessidades coletivas” (artigo 199.º, alínea g)), comportando, nomeadamente, a prática de atos administrativos independentemente de enquadramento legal imediato.

Constitucionalmente, é admissível que a função administrativa se traduza na realização de atividades jurídicas ou materiais que representam execução de atos políticos stricto sensu e não de atos legislativos, o que corresponde a que, nestes casos, a função administrativa continue a ser uma função dependente ou subordinada, não da legislativa, mas sim da função política.

Este fenómeno, apesar de, em certa medida, ser universal, provoca uma certa crise do princípio da Legalidade Administrativa, já que não existe sobreposição perfeita entre os conceitos de ato legislativo e ato político, tende a generalizar-se a multiplicação de atos políticos sem forma legislativa, e é frequente o caráter inominado desses atos ou a sua reduzida previsão legal, quer em termos de matéria, de forma ou mesmo de competência.

O disposto no já mencionado artigo 199.º, alínea g), é atenuado pelo conteúdo de preceitos como os artigos 3.º, n.º 2, 199.º, alínea f) e 266.º. Estes, na verdade, consagram aspetos essenciais da Legalidade Administrativa:

• A subordinação extrínseca da Administração Pública na sua atuação ao respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos;
• A subordinação extrínseca dos órgãos e agentes administrativos, na sua própria estruturação e repartição de competência, à CRP e à lei;
• A tarefa do Governo, como exercício de funções administrativas, de defender a legalidade democrática

Passamos ao terceiro plano do Princípio da Legalidade Administrativa, o das vias contenciosas ou processuais de garantia deste.

No sistema da CRP, o artigo 20.º assegura a todos o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a Justiça ser recusada por insuficiência de meios económicos. O artigo seguinte, 21.º, consagra o direito de resistência.

A importância destes preceitos reside no facto de serem invocáveis, inclusivamente para fazer face a lacunas decorrentes da incidência de outros preceitos constitucionais especificamente relativos à responsabilidade civil do Estado e à impugnabilidade contenciosa dos atos administrativos ilegais.

Portanto, passa a ter dignidade constitucional o princípio da indemnização dos danos causados aos cidadãos pelo Estado no exercício das suas funções. Por outro lado, o artigo 271.º define os termos em que se efetiva a responsabilidade civil, criminal e disciplinar dos funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas.

Outra garantia de grande relevância jurídica do Princípio da Legalidade Administrativa é a cláusula geral de recorribilidade contenciosa dos atos administrativos definitivos e executórios por parte dos interessados, com fundamento em ilegalidade, que está prevista no artigo 269.º.

CONCLUSÃO

Para Marcelo Rebelo de Sousa, é necessário destacar algumas notas:

• É apreciável o destaque e o pormenor que o Princípio da Legalidade Administrativa merece no plano político-constitucional, e que se exprime na definição do regime político e do sistema de Governo vigentes
• As facetas mais débeis da sua tradução no domínio político-constitucional correspondem aos aspetos mais críticos do sistema de Governo, nomeadamente no que toca às relações entre a AR e o Governo, ambos com competência legislativa e política
• No plano administrativo substancial, o Princípio da Legalidade Administrativa confunde-se com traçado da função administrativa do Estado, traçado este bastante deficiente
• No domínio das garantias processuais deste Princípio, a CRP dá passos sensíveis, como a regulamentação da responsabilidade civil do Estado e outras entidades públicas e o preceito genérico que consagra o direito de ação judiciária
• A disposição relativa ao recurso administrativo contencioso mantém algumas limitações e insuficiências na delimitação do seu âmbito material recolhidas do pretérito regime constitucional
• No seu todo, é apreciavelmente positivo o acolhimento constitucional do Princípio da Legalidade Administrativa

João de Castro Henriques Moreira da Silva

Nº56770 - Subturma 16 

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