É exemplo de pessoa jurídica de direito público que integra a administração indireta?

A vida, cada vez mais complexa, faz com que seja necessária a conjugação de esforços de vários indivíduos para a consecução de objetivos comuns. Isso porque o homem não encontra em si forças e recursos suficientes para desenvolver sozinho todas as atividades que almeja e assim suprir todas as suas necessidades e as da comunidade em que se insere. Esses esforços são realizados diretamente pelo próprio homem enquanto capaz juridicamente de adquirir direitos, de exercê-los e deles dispor diretamente ou por meio de agrupamentos de pessoas ou de uma massa de bens. Surgem, assim, as pessoas jurídicas dessa união de pessoas ou de patrimônios, as quais a legislação, ou seja, o ordenamento jurídico, torna aptas juridicamente a adquirir e exercer direitos e a contrair obrigações.

As pessoas jurídicas são classificadas em dois grupos: as de direito público e as de direito privado.[5] Veja mais informações a partir do livro Fundações, Associações e Entidades de Interesse Social, de José Eduardo Sabo Paes:

Pessoas jurídicas de direito público

As pessoas jurídicas de direito público são entidades estatais ou incorporadas ao Estado, exercendo finalidades de interesse imediato da coletividade. No plano do direito público externo, tem a personalidade jurídica de direito público conferida às várias nações estrangeiras, à Santa Sé e a organismos internacionais como a ONU, OEA, UNESCO, FAO etc. (art. 42 do CC). No plano do direito público interno situa-se, no âmbito da administração direta, a própria Nação brasileira, denominada União, os Estados, O Distrito Federal, os territórios e os municípios (art. 41, incs. I, II e III, do CC).

E ainda, no plano do direito público interno situam-se, no âmbito da administração indireta, as autarquias[6] e associações públicas (art. 41, inc. IV, do CC). Estas, as associações públicas, pessoas jurídicas de direito público interno inseridas no inc. IV do art. 41 do CC, pela Lei n.º 11.107/2005,7 foram criadas para dar suporte ao consórcio público a ser firmado entre entes públicos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

São pessoas jurídicas de direito público interno as demais entidades de caráter público criadas por lei (art. 41, inc. V) como as fundações públicas, (Lei n.º 7.596/1987), como, por exemplo, Funarte, Funasa e Fundação da Biblioteca Nacional. E as agências reguladoras, de que são exemplos a Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica), ANP (Agência Nacional do Petróleo), Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações), Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária), ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar), Ana (Agência Nacional de Águas), Antaq (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), Ancine (Agência Nacional de Cinema), ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil) e ANM (Agência Nacional de Mineração).[8]

O Código Civil de 2002 estabeleceu em parágrafo único ao art. 41 que “salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código” e nesta situação encontram-se as entidades que prestam serviço público, como as fundações instituídas pelo poder público com personalidade de direito privado,[9] e os entes de fiscalização do exercício profissional.[10-11]

Deve-se observar também a existência no âmbito da administração pública das Agências Executivas. Estas agências destinam-se a executar atividades estatais com maior desenvoltura e operacionalidade e são fruto de qualificação concedida a autarquias e fundações públicas. Para sua criação o Presidente da República expede decreto, concedendo a qualidade de agência executiva, desde que preenchidos dois requisitos:

a) tenham um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;

b) hajam celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor, momento em que o Executivo, obedecendo aos limites legais, definirá as regras para garantir a essas pessoas jurídicas uma maior autonomia de gestão e disponibilidade de recursos para a implementação de suas metas, em um prazo mínimo de um ano.[12]

Pessoas jurídicas de direito privado

As pessoas jurídicas de direito privado vêm enumeradas no art. 44 da Lei n.º 10.406, de 10.01.2002, que institui o atual Código Civil. Assim são pessoas jurídicas de direito privado as associações, as sociedades, as fundações, as organizações religiosas, os partidos políticos e as EIRELIs.[13-14]

Sendo certo que a enumeração apresentada pelo legislador e constante do referido artigo não é exaustiva, havendo outras pessoas jurídicas de direito privado como, por exemplo, os sindicatos, as confederações, as federações e os serviços sociais autônomos. Inicia a pessoa jurídica sua existência legal com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro,[15] precedido, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo.

Não fez o legislador atual diferenciação no âmbito das associações tal qual havia feito o legislador do Código Civil de 1916 com relação às sociedades, quando havia uma divisão entre sociedades civis, sociedades religiosas, pias, morais, científicas ou literárias. Tampouco manteve a diferenciação anteriormente existente e pouco aceita pela doutrina, entre sociedades civis e associações civis como se fossem distintas pessoas jurídicas de direito privado.

Pelo contrário, dispôs o atual código, com acerto, no Título II, Das Pessoas Jurídicas, respectivamente nos Capítulos II e III tão somente sobre as Associações e Fundações. Entendendo serem elas as únicas formas jurídicas de que poderão revestir-se as atividades realizadas por pessoas destinadas a organizarem-se coletivamente para consecução de fins não econômicos ou não lucrativos e de interesse social.

No Código Civil de 2002, as sociedades continuam enumeradas como pessoas jurídicas de direito privado, consoante estabelece o inciso II do art. 44. No entanto, ficaram elas, na nova legislação, diferenciadas das demais pessoas jurídicas de direito privado por terem ou visarem fins econômicos ou lucrativos. E, por estas condições definidas, classificadas e elencadas de forma distinta do Código atual, ou seja, no Livro II da parte especial que trata especificamente do Direito de Empresa.

Com o Código Civil de 2002, ficou claro que as sociedades são pessoas jurídicas de direito privado com fim econômico, ou seja, trata-se de um ente coletivo que reúne pessoas que celebram um contrato no qual reciprocamente se obrigam a contribuir, com bens e serviços, para o exercício de atividade econômica e a partilhar entre si os resultados (art. 981, caput).

As sociedades serão divididas em sociedades empresariais e sociedades simples (art. 982). Ambas adquirirão personalidade jurídica com a inscrição, no registro próprio e na forma da lei, dos seus atos constitutivos (arts. 45 e 1.150). A sociedade simples disciplinada nos arts. 997 a 1.038 é aquela que possui finalidade civil, distinguindo-se daquela que o Código de 2002 denomina de empresarial. A sociedade empresarial pode constituir-se nos seguintes tipos: sociedade em nome coletivo (arts. 1.039 a 1.044), sociedade em comandita simples (arts. 1.045 a 1.051), sociedade limitada (arts. 1.052 a 1.087) em sociedade anônima (art. 1.088 e por lei especial in casu as Leis n.º 6.404/1976 e n.º 10.303, de 31.10.2001), sociedade em comandita por ações (arts. 1.090 a 1.092) e sociedade cooperativa (arts. 1.093 a 1.096).

Segue a lei cível mencionando as fundações que se constituem pela destinação de um patrimônio para uma determinada finalidade social. Patrimônio este a que a ordem jurídica atribui personalidade jurídica e que é administrado por órgãos distintos. Cabe salientar que o Código Civil Brasileiro foi inicialmente alterado para definir as organizações religiosas e os partidos políticos como pessoas jurídicas de direito privado. Trata-se da Lei n.º 10.825, de 22.12.2003, publicada no DOU de 23.12.2003 e por meio da Lei n.º 12.441, de 11.07.2011, publicada no DOU do dia seguinte, foi incluída nova pessoa jurídica, a EIRELI, Empresa Individual de Responsabilidade Limitada.

Quanto aos partidos políticos a alteração veio para deixar expressa na norma civil acréscimo já realizado com o advento da Constituição de 05.10.1988, que nos termos do § 2.º do art. 17 estabeleceu esta organização como pessoa jurídica de direito privado. Mesmo porque esse tipo de organização regida especificamente pela Lei n.º 9.096/1995 é de fundamental importância na vida da Nação, uma vez que por meio dela os cidadãos exercitam a ação político-partidária e assegura-se a autenticidade do sistema representativo.

No que tange às organizações religiosas, o legislador acertadamente conferiu a liberdade para a criação, para a organização, para a estruturação interna e para o funcionamento dessas entidades que, com esta nova configuração jurídica, podem ter seus estatutos e atos constitutivos elaborados, registrados e reconhecidos sem a obediência estrita das normas previstas para as outras pessoas jurídicas de direito privado, mormente as dos arts. 59 a 63 que apenas subsidiariamente podem ser a elas aplicadas.

Já a inclusão das empresas individuais de responsabilidade limitada no inc. VI, do rol das pessoas jurídicas de direito privado constante do art. 44, é, sem dúvida, uma novidade no direito brasileiro. Trata-se, no caso, da possibilidade de ser constituída empresa individual, cujo patrimônio, destinado ao exercício de atividade econômica, será em valor não inferior a cem vezes o maior salário mínimo vigente no Brasil, conforme disposto no novel art. 980-A do Código Civil, e seu titular não responde, em regra,[16] pelas dívidas e obrigações deste ente.

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As fundações e as associações cumprem, como entidades de interesse social, importante papel na sociedade. O Terceiro Setor, onde se inserem, objetiva o desenvolvimento social e é parceiro permanente do Estado e da ordem econômica.

Com clareza e profundidade, o autor apresenta o tema no Direito pátrio, com incursões no Direito comparado. As pessoas jurídicas de Direito privado conceituadas e classificadas na obra recebem um exame acurado desde a sua criação até o encerramento de suas atividades. A influência da religião no Terceiro Setor, bem como a participação voluntária de pessoas que se dedicam a causas altruísticas com amor, ética e solidariedade são também aspectos analisados.

Em sintonia com a atualidade brasileira em face do Código Civil e do Código de Processo Civil, a obra esclarece questões orçamentárias; de regime tributário (imunidades e isenções); de incentivos à captação de recursos; de transferência de recursos públicos; da concessão do certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social e da qualificação de OSCIP e do reconhecimento como OS e OSC. Examina, ainda, a origem, os tipos, a organização e a atuação finalística, contábil e trabalhista dessas entidades, em especial das fundações, além de explicar a atuação do Ministério Público em seu velamento, acompanhamento e fiscalização.

Tudo dentro da visão abrangente do autor – fruto de experiência e pesquisa continuadas – e de um estilo original, capazes de tornar este livro instrumento de consulta para advogados, membros do Ministério Público, magistrados, tabeliães e oficiais de Cartório e, é claro, de orientação para dirigentes, colaboradores e contadores de fundações, associações e demais entidades integrantes do Terceiro Setor.

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[5] Há ainda aqueles, como o Professor Sílvio Rodrigues, que classificam as pessoas jurídicas tendo em vista sua estrutura. Assim, temos aquelas que têm como elemento subjacente o homem, i. e., as que se compõem pela reunião de pessoas, tais como as associações e as sociedades – universitas personarum –, e as que se constituem em torno de patrimônio destinado a um fim, i. e., as fundações – universitas bonorum.

[6] Autarquias são organismos administrativos integrantes da Administração indireta, resultantes da descentralização por serviços, investidos de atribuições de natureza pública e dotadas de organização, personalidade jurídica e administração própria (Decreto-Lei n.º 200, de 25.02.1967). São exemplos de autarquia o INSS, o CADE, o IPHAN, o INCRA, a Embratur e a SUFRAMA.

[7] A Lei n.º 11.107/2005, de 06.04.2005, apresentou ao ordenamento jurídico brasileiro normas regulatórias do consórcio público cumprindo determinação da EC n.º 19/1998 que modificou o art. 241 da Constituição Federal.

[8] As agências reguladoras mereceram tratamento específico no item 1.18 deste capítulo.

[9] É este o entendimento Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 364, compartilhado por Hugo Nigro Mazzili e Wander Garcia.

[10] Esta é a conclusão do enunciado n.º 141 da III Jornada de Direito Civil do Conselho da Justiça Federal.

[11] O Tribunal de Contas da União, por seu pleno, firmou o entendimento, em 19.11.2003, que o Conselho Federal e os Conselhos Seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil não estão obrigados a prestar contas ao referido tribunal, em respeito a coisa julgada decorrente de decisão proferida pelo então Tribunal de Federal de Recursos nos autos do Recurso de Mandado de Segurança n.º 797, julgado em 25.05.1951. Decisão esta que entendeu não ser a OAB uma autarquia. (Acórdão n.º 1765/2003 – Plenário – Ata 46/2003 – Plenário DOU de 28.11.2003). Posteriormente, o Supremo Tribunal Federal por ocasião do julgamento do exame liminar da ADIn n.º1707-1/MT declarou expressamente que o Conselho Federal e o Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil são pessoas jurídicas de direito público autárquico (Relator Min. Moreira Alves – Plenário, julgamento em 1.º.07.1998, DJ de 16.10.1998). O próprio STF, ao deferir na ADIn – MC n.º 1.717-6, voltou a caracterizar a OAB com autarquia e não como entidade privada (Relator Min. Sydney Sanches – Plenário, julgamento encerrado em 22.09.1999, DJ de 25.02.2000). Ao final, em 2006, o Supremo Tribunal Federal ao julgar a ADIn n.º 3.026-4/DF deixou claro que ainda não há pronunciamento definitivo do plenário acerca da natureza jurídica da Ordem dos Advogados do Brasil, mas tão somente pronunciamento em sede de liminar ocorrido na ADIn n.º 1.707-MC/MTm relatado pelo Ministro Moreira Alves. Entenderam agora os ministros a dificuldade de sustentar de modo absoluto pela argumentação expedida pelo Ministro Moreira Alves o caráter autárquico da OAB e sim como exercente de um serviço público independente (Min. Gilmar Mendes), ou uma categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no Direito Brasileiro (Min. Eros Grau) “entidade corporativa dotada de ofício público, múnus público, que não tem nada a ver com as funções próprias da Administração Pública. (Min. Carlos Britto); uma federação coorporativa (associação de pessoas) e não um serviço público (Min. Ricardo Lewandowski” (Relator Min. Eros Grau – Plenário, julgamento finalizado em 08.06.2006, DJ de 29.09.2006).

[12] A legislação pertinente é a Lei n.º 9.649 de 1998, arts. 51 e 52. Exemplo de agência executiva é o Instituto de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial – INMETRO.

[13] O Código Civil de 1916 iniciava a enumeração dessas pessoas pelas sociedades e pelas associações. Ambas podiam perseguir fins econômicos, podendo ou não ter fins lucrativos: deviam sempre ter como escopo finalidades pias (caritativas), morais, religiosas, literárias ou filantrópicas, e eram constituídas por um certo número de pessoas que congregadas colocavam, em comum, serviços, atividades ou produtos em prol de uma das finalidades acima descritas. Seguia a lei cível mencionando as fundações que se constituíam pela destinação de um patrimônio para uma determinada finalidade social. Patrimônio este a que a ordem jurídica atribui personalidade jurídica e que é administrado por órgãos distintos. Em um terceiro momento, referia-se o Código Civil às sociedades mercantis. Essas sociedades tinham como objetivo uma finalidade lucrativa, mediante a prática de atos de natureza comercial, e revestem‑se de várias modalidades distintas, quer em razão da responsabilidade pessoal e solidária de seus componentes (sociedade em nome coletivo), ou da limitação dessa responsabilidade a determinado capital, em razão dos valores que seus integrantes aportam ao acervo comum (sociedade por cotas de responsabilidade limitada), ou da comunhão dos esforços individual e intelectual de uns com a participação econômica de outros (sociedade de capital e indústria).

[14] A EIRELI, pessoa jurídica de direito privado, criada pela Lei n.º 12.441, de 11.07.2011, e em vigor desde 08.01.2012, e que trouxe modificações nos arts. 44, 980-A e 1.033, todos do Código Civil, será, pela importância dessa inovação, tratada adiante de forma pormenorizada no item 1.10 deste capítulo.

[15] O direito, no entanto, devidamente protege a existência dos entes que ainda não tenham ou não venham a ter seus atos constitutivos devidamente registrados. Existe, assim, a prática de sua existência material das denominadas sociedades de fato que mereçam estudo aprofundado no item 1.1.1 do Capítulo III.

[16] Regra que pode ser afastada em caso de desconsideração da personalidade jurídica, que se trata de medida extrema, depende de requisitos específicos e, é claro, de ordem judicial. Vide a propósito o item 1.10 deste capítulo.

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